参见黄明涛：《最高人民法院与具体审查——合宪性审查要求权的制度建构》，载《中国法律评论》2020年第1期，第69页。
第一，可信治理的关键基础设施。而在完成基础性公共数据汇聚及相关预处理后，一般是通过公共数据中心开放渠道实现公共数据开放，由于对不同层级和部门的公共数据的具体情况无法直接进行全流程控制，因此公共数据开放的关键问题就转变为实际控制公共数据资源的不同机构对数据合规的管理，也即是对各公共数据控制方的公共数据合规框架的外部治理。
(25)当负载着公私多元信息价值的公共数据进入开放环境时，公共数据就作为生产要素进入社会生产/再生产领域，获得公共数据上数据价值再生产的能力。公共数据开放可信治理的规范性架构，可以通过公共数据内在信用基础和开放行为外在信任框架两个方面展开，分别从开放公共数据自身的信用保障和公共数据开放的信任交互关系建立两个层面入手。作为生产要素的公共数据要从静态量化信息的呈现样态，转为大数据中及时更新、持续演化、不断汇聚并能够广泛传递的数据流。公共数据开放条件下的社会关系关联各方对公共数据上的信用基础加以检验，一经形成稳定预期，就能够形成公共数据开放的行为动力。法律规则滞后于社会实践，技术规范也当然落后于技术实践，这些都是规范性调整机制天然的局限。
虽然在公共数据内部技术治理的范畴中，也包含类似的数据质量管理的要求，但是，不同于其内部治理的资产管理目标指向，(13)公共数据开放中数据可用性的治理，更倾向于服务公共数据开放秩序的形成。(30)参见[英]斯各特·拉什：《信息批判》，杨德睿译，北京大学出版社2009年版，第153页。[32] 例如，《山东省公共数据开放办法》第8条第1款规定：公共数据以开放为原则，不开放为例外。
[40]如前所述，政府自由裁量空间的存在为提高现代行政效率所必需，政府数据开放更应被赋予充分的裁量权以满足人民发展权利的需要。同时，对于这类数据的法律界定应当明确，避免因概括性规定而留下过多的解释空间，否则在限制裁量权的过程中容易产生新的裁量权，反而与控制目的背道而驰。[8]在这一制度下，社会组织和个人可以利用开放数据的公共价值参与社会治理，在政府与社会之间形成了良性互动的合作关系。中国两千余年的封建君主专制使得保密文化根深蒂固，我国行政机关长期以来养成了保密的习惯。
进入专题： 政府数据开放 裁量权 法律控制 。[32]二是直接列举不予开放的数据类型。
{4}王万华：论政府数据开放与政府信息公开的关系，《财经法学》2020年第1期。对数据的精细化和精准化需求必然要求有与之相适应的权力配置和规模，数据开放中更应当保证行政权力的运行符合专业化服务目的。然而，数据开放目录管理制度在以保障数据服务的多样化和灵活性的同时，实质上也赋予了政府在开放内容上的自由选择权。过多的数据公开不仅使得社会公众模糊了对有效数据的注意，也分散了对行政权力行使活动的注意。
数据开放目录制定作为一项技术性和专业性较强的活动，赋予政府在实际操作中以一定裁量空间是科学政府运作（operation of a scientific government）的需要。就服务行政中的服务手段而言，政府在数据开放中应当保留有一定的裁量空间，以借助专业优势发挥数据服务的能动性，更好地满足社会发展对于政府数据的要求。[9] 参见宋华琳：论政府规制中的合作治理，《政治与法律》2016年第8期，第16—17页。其次，政府对脱密和脱敏的标准具有制定权。
美国学者戴维斯（Davis）认为，历史上每一个政府和法律制度都会同时涉及规则和裁量，也即每一个政府都是兼有法治和人治。然而，面对政府在决定数据开放目录中裁量空间过大可能引发的权力恣意，对其决定是否开放的裁量权进行限制也是必要的。
划定涉密和敏感数据开放的裁量权大大增加了数据开放的不确定性。[3]国务院于2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》将推动公共数据资源开放作为主要任务，要求实现对数据资源开放的规范管理，各级地方政府响应号召在政府数据开放平台建设和制度构架上进行了初步探索。
中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部于2018年联合印发的《公共信息资源开放试点工作方案》将数据开放定位为推进国家治理体系和治理能力现代化建设、促进经济转型升级的重要举措。同时，裁量权的扩张还有可能导致政府人为封闭政府数据，背离满足社会权利发展的要求。（二）开放后可能损害公共利益的。[45]对于数量大且处理复杂的大数据来说，这种负担很可能会挫伤政府开放积极性，使得数据开放的价值大打折扣。但是，过大的裁量权可能会导致个人隐私、商业秘密等涉密和敏感数据未经处理而开放。在这一过程中，政府对涉密和敏感数据是否启动处理、处理到什么程度、处理后是否开放等问题拥有较大的裁量空间，在任一环节中对于这类数据是否继续开放均具有充足理由。
与信息公开保障公民知的权利而言，数据开放侧重保障的是社会用的权利，更为关键的是使社会以低成本高效率的方式获取数据以推进经济创新、社会变革和财富创造。就数据开放而言，社会发展的多元化需求决定了其需要发挥服务功能所必需的裁量权，而权力滥用的风险又要求裁量空间不能过于泛化。
在部门利益的驱使下，政府自身必然难以克服保密主义倾向，衡量的天平最终会偏向于数据的保密。[28] Oana Saramet,Separation and Balance of Power and Discretionary Power in Public Administration, Juridical Tribune, Vol.8, No.2 (2018), p.450. [29] Robert M. Cooper,Administrative Justice and the Role of Discretion, Yale Law Journal, Vol.47, No.4 (1938), p.599. [30] See Jocelyn Simonson,Beyond Body Cameras: Defending a Robust Right to Record the Police, Georgetown Law Journal, Vol.104, No.6 (2016), p.1567. [31] [美]F. J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第22页。
数据开放提出伊始便是作为公众获取前所未公开之政府信息的同义词，[48]但是社会在获取政府数据时并非要求越多越好。[62] 此外，还有必要建立依申请开放和主动开放之间的动态调整机制。
由此，程序参加者在角色就位（role taking）后各司其职，进而起到压缩恣意空间的作用。实践中，多地还建立了重点开放数据确定的社会公众意见听取机制，在一定程度上可以对其中的裁量权行使形成社会力量的制约。这就决定了对依申请开放的裁量权控制不能简单地通过细化实体规则进行约束，而应当从程序性控制入手，对裁量行为进行合理性引导。而这两项裁量权实际上可以构成政府规避数据开放的完整权力链条，通过数据归类的裁量将数据事先列入依申请开放的类别中再利用对申请的裁量进而实现数据的免于开放。
从规定的字面上看，申请人似乎无须具备任何特定条件或仅需具备规定的简单条件，但是实际上数据开放申请可能面临重重困难。特别是数字时代的社会关系复杂多变，政府在提高公共服务的过程中需要发挥政府在专业和技术上的优势，客观上要求在数据开放中政府应当具有灵活裁量空间，以应对不同类型和阶段的社会需求。
[47]更为重要的是，通过在重点领域实行法定主动开放，明确开放的主体、方式、程序等要素，可以从开放一端限缩这些数据领域的裁量空间。数据开放制度功能的有效彰显，必然要求将数据开放裁量权的运行控制在合理区间。
[1]而真正蕴涵巨大价值的是政府以及数据从业者所收集和储存的海量数据。从现代政府转型理念出发，对数据开放中的裁量权进行必要控制是合理的。
二是一般敏感级别数据，此类数据可以据以单独识别特定个人或群体身份，其公开可能对数据主体的人格尊严造成影响，涵盖多数个人信息，包括姓名、联系方式、家庭住址、工作单位等数据。在社会主体的开放申请符合形式要件时行政主体就应当受理，可以对是否受理的裁量形成较为刚性的约束。个人信息的敏感和涉密程度的判断权由政府掌握，政府有权决定个人信息是否属于涉密和敏感数据进而作不同处理，在实践中容易引发社会对于权力滥用损害个人利益的担忧。就开放条件而言，直接规定由政府进行审查，或是概括性地规定实质要件，都给政府确定开放与否以很大的裁量空间。
政府数据开放的多元价值同样体现在满足社会经济发展方面。第二，要求政府在拒绝开放申请的同时说明理由和依据。
理想状态下的数据开放，必须保证政府和社会各司其职相互配合，以最小的行政成本实现最大的社会效果。从主动开放和不予开放的两端向内缩减开放范围的裁量空间，明确具体情形不予开放与重点领域法定开放，以防止数据开放因各种利益因素影响而偏向于过度开放或保密倾向，同时对依申请开放中的数据开放活动进行程序性控制，为数据处理预留一定灵活性以发挥行政优势应对多样化数据需求，保证裁量权的行使在数据价值最大化的合理区间运行。
[60] 改变政府与社会之间天然的不对等关系，其重点应当在于通过两者权利与义务的合理调整和配置，赋予社会主体以程序性权利并课加政府以程序性义务，以使社会主体有充分权利行使途径对裁量权行使形成制约。就政府提供更好的服务而言，在数据开放中留有一定裁量空间是保证公共数据服务具有针对性以及高质量的必然要求。
